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我国土地利用面临稀缺和浪费悖论 亟待深化改革

时间:2014-07-31 16:37 来源:土地调研网 作者:秩名 浏览量:1264 []

资料图:善待土地
    众所周知,我国GDP能耗高。按照部署,到 2020年,我国单位GDP二氧化碳排放要比2005年下降40%~45%,显示了国家在降低经济增长能耗上的决心。然而另一方面,经济增长的地耗同样惊人,却没有得到足够的重视。继上期 土地浪费凸显经济增长的地耗之忧  后,半月谈网如何摆脱土地利用的中国式悖论进行了探讨。
 
  截至2009年底,我国耕地总数为18.26亿亩,已接近18亿亩的红线。人均耕地更是不足1.5亩,不到世界平均水平的1/2、发达国家的1 /4,只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我国可以利用的土地资源并不丰富。
 
  与此同时,许多地方粗放式的土地利用方式仍在继续。在18亿亩耕地红线和国家收紧新增建设用地审批的压力下,各地又通过占补平衡、集中居住等变通方法获取土地。
 
  住建部副部长仇保兴前不久指出,占补平衡的原则是占用多少耕地就要补多少,但补的耕地基本都是通过山上开荒来实现。许多山区浅薄的土层一旦失去植被保护造成流失,几百年都难以恢复,而且这样补充的耕地与被占用的耕地在质量上不可同日而语。
 
  党国英则认为,虽然现在的耕地面积在保障粮食安全上不存在问题,但从社会经济可持续发展的角度看,耕地不嫌多,只嫌少。“目前粮食高产主要是依靠化肥、农药,依靠地表水和地下水灌溉,为此,我们付出了极大的环境代价”。
 
  近年来,由于过量抽采地下水,我国沿海地区海水入侵淡水含水层的现象屡屡发生,从北向南已经涉及辽宁、河北、山东、广西、海南等多个省份。同时,我国也成为世界上使用化肥、农药数量最多的国家。化肥年使用量4637万吨,按播种面积计算达40吨/平方公里,远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5吨/平方公里的安全上限。
 
  “如果我们的耕地多,就可以少用化肥、农药,少灌溉,甚至轮种、休耕,这样既能保障粮食的数量安全,也能保障粮食的质量安全,促进经济社会可持续发展。”党国英说。
 
  土地制度亟待深化改革
 
  为了确保粮食安全,守住18亿亩耕地红线,我国实行了世界上最严格的土地政策。然而效果并没有预期那么好。“现在来看,保护耕地就中央及相关部委有积极性,地方政府甚至农民都没有积极性。”党国英说,这表明我国土地制度在设计上存在问题。
 
  对此,他提出两个具体的改革建议。
 
  一是“管住规划,放开产权”。在规划法律化、民主化的基础上,确保规划执行,然后“放开产权”,让土地使用权永久化、物权化,而使用权可以有国家的,集体的,也可以有个人的。这样,城市建成区的土地所有制形式就不必一律搞成国家所有。
 
  二是进一步确定公共利益征地的边界。只能因部分重要公共利益的需要,才可强制征地,且议价要依市场价。并用列举法对重要公共利益进行界定,如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地,才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等,即使是公共利益的需要,也要走市场化的路子。
 
  “只有以更加市场化的手段,调动各方面集约利用土地的积极性,才是解决问题的根本方法。”党国英说。(《半月谈》2010年第20期/记者 高远至)
 
  土地利用的“中国式悖论”
 
  一方面是“极稀缺”,另一方面是“大浪费”,目前我国土地利用正面临这一悖论。国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史反复强调,我国土地国情可以概括为两点,一是资源极度稀缺,二是利用严重浪费。要突出重围,必须彻底打破土地利用“极稀缺大浪费”格局。
 
  国土资源部在全国“土地日”之际提供的材料表明,目前我国城镇发展战略与城镇资源环境容量不相协调。在很多地区,脱离实际的大规划不仅加速了土地占用,而且造成建设用地低效利用。统计显示,全国城市人均建设用地高达133平方米,大大超过发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。
 
  在此情况下,必须坚决贯彻土地管理法、党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及国务院《关于促进节约集约用地的通知》等法律法规和政策文件强调的最严格的节约用地制度,科学管理城镇建设用地,坚决防止加快城镇化过程中的“摊大饼”倾向。
 
  打破“极稀缺大浪费”土地利用格局,必须坚决推进土地有偿使用制度改革,不断扩大有偿使用范围。要加强经营性基础设施有偿使用成本测算,最终目标就是按照国务院要求,今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外,对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用,对其中经营性用地先行实行有偿使用。
 
  没有规矩,不成方圆,当前滞后的节约集约用地相关标准和规程研究必须快步跟上。1989年至今,我国陆续编制并颁布实施了22个行业的28项工程项目建设用地指标,在国内国际产业结构调整剧烈并行情况下,要不断加强研究,针对产业结构调整、产业转移最新动向,早日建立覆盖国民经济全行业的标准体系。
 
  浪费土地形式多样,闲置土地是最突出的一种。根据国土资源部最近公布的查处结果,政府原因闲置用地竟占到所有挂牌督办案例的一半还多,群众意见很大。政府原因闲置用地,有因拆迁、征地难不能如期交地的,有城市规划调整、政府承诺基础设施配套不到位的,还有已供应土地产权不清等因素。对此既要区别对待,更要发挥国家土地督察机构的作用,坚决扭转闲置土地问题上“因政府原因、不做处罚”的难看局面。
 
  打破“极稀缺大浪费”土地利用格局,一个根本途径是加强节约集约用地状况评价考核。修订《建设用地节约集约利用潜力评价规程》,明确城镇建设用地潜力评价技术路线。国土资源部、国家发展改革委、国家统计局以及相关的人事、组织部门要制定《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗评价考核办法》等,把节约集约用地的战略目标,落实为具体的、可问责的领导干部责任。
 
  坚决控制城乡建设用地扩展边界
 
  13日召开的国务院常务会议审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》。围绕到2010年和2020年全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩的目标,纲要强调重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制,抓住了我国当前土地利用问题的一个症结。
 
  由于建设用地缺乏明确的边界控制,我国城市建设蚕食耕地现象日趋严重。目前,我国城镇人均建设用地规模已经高于国际平均水平,动辄数十平方公里甚至上百平方公里的征地,导致大量耕地被侵占和闲置浪费。与此同时,我国农村人均建设用地更是大大高于世界平均水平。南方地区农村居住点分散,北方地区“空心村”多,土地浪费现象十分突出。
 
  一旦城乡建设用地边界失控,坚守18亿亩耕地红线的目标将会落空。目前,我国人均拥有耕地面积排在世界190多个国家和地区的110位以后。最近10年,全国新增建设用地占用耕地3418.9万亩。按现有人口增长和占用耕地速度计算,10年或20年以后,我国人均耕地会减少四分之三。在我国人口不断增加、粮食供需处于紧平衡状态的情况下,控制城乡建设用地扩展边界的重要性不言而喻。
 
  应当看到,控制城乡建设用地扩展的边界,不仅不会影响城乡建设发展,反而会使城乡建设真正走上集约节约发展之路。目前,我国城市土地40%以上属于低效利用,5%处于闲置状态,城镇化建设用地潜力巨大;各种开发区和工业园区土地利用效率低,再利用开发潜力很大;我国农村居民点建设用地总量数倍于城镇建设用地,通过迁村并点、治理空心村、退宅还田,节地潜力大。此外,我国公路、铁路、水利建设工业用地也有很大的潜力可挖。
 
  只要我们坚持走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约用地、功能完善、以大带小的原则,主动迎接集约节约用地的深刻变革,不仅能实现城乡协调发展,而且能确保我国耕地保有量控制在国家规定的范围内。
 
  管严用好“土地闸门” 促进经济发展方式转变——专访国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史
 
  土生万物,地发千祥。在第20个全国“土地日”到来之际,国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史接受记者专访时表示,今年全国“土地日”主题确定为 “土地与转变发展方式——依法管地、集约用地”,既是表达对大地母亲的殷殷情怀,也希望进一步唤醒人们的土地意识,把握好形势和要求,倍加珍惜土地,倍加节约土地,集约利用土地。
 
  大地不能承受之重 转变经济发展方式
 
  土地是民生之本,发展之基,财富之源。人类社会的进步、经济的发展和财富的积累,无不与土地息息相关。“中国人多地少的矛盾突出,土地问题始终是现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。”徐绍史说,改革开放30年来,从以家庭联产承包责任制到日新月异的城市建设,我们创造了连续多年高速增长的经济奇迹,最深刻的动因源于土地,最强大的支撑来自于土地。
 
  “在看到我国经济飞速增长的同时,也要清醒地看到,囿于粗放型经济增长的模式,我们付出了巨大的资源、环境代价。如果支撑和保障国民经济发展的,仍然是投资拉动、规模扩张、资源高耗的粗放外延型增长模式,那么,我国资源、环境必将更加紧张,人地矛盾必将更加尖锐。”徐绍史说,我国工业化、城市化、现代化的根本出路,在于坚持以科学发展观为指导,转变经济发展方式,统筹好保障发展与保护资源的关系。
 
  徐绍史表示,2010年是贯彻中央夺取应对国际金融危机全面胜利、加快转变经济发展方式决策部署,服务经济平稳较快发展的关键一年。面对复杂多变的形势,国土资源系统将继续坚持积极主动服务、严格规范管理的原则,既要保稳定增长,又要转变经济发展方式、调整经济结构、优化产业升级布局。
 
  “一方面,我们要坚持保障科学发展,以土地供应政策和利用方式转变促进经济发展方式转变,推动国民经济全面、协调、可持续发展;另一方面,要坚持保护耕地红线,牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基,实现土地资源的永续利用。”
 
  依法管地 维护土地法规权威
 
  “促进经济发展方式转变,节约集约用地是关键,严格保护耕地是硬任务。”徐绍史说,要充分运用法律、行政、经济和科技的综合手段,建立健全共同责任机制,不断完善耕地保护机制,加快农村土地产权制度建设,切实维护农民的土地权益,把最严格的耕地保护制度落到实处,坚守住18亿亩耕地红线。
 
  当前,尤其要以贯彻落实监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》为契机,充分发挥违法问责制的警示和震慑作用,对违法严重的地区实行严格问责,依法查处、严厉打击违法违规用地行为,切实维护国家法律法规和土地调控政策措施的权威性、严肃性、一致性。
 
  徐绍史强调,要充分运用国土资源“一张图”和综合信息监管平台,全面加强卫星图片执法检查,构建“天上看得见、网上查得实、地上管得住”的执法监管新格局,从根本上遏制土地违规违法高发态势。
 
  “国土资源部已作出部署,从今年起持续深入开展‘保经济发展保耕地红线工程’,坚定不移地推进土地利用方式转变,进而推进经济发展方式转变。”徐绍史说,借助这一平台和抓手,国土资源部门将不遗余力地动员全社会,弘扬科学的发展观和文明的用地观,使有限的土地资源为经济社会可持续发展提供坚实保障。
 
  绝不遗祸子孙 为千秋万代集约用地
 
  实践证明,转变土地利用方式是促进经济发展方式转变的重要而有效的途径。实施土地用途管制,强化土地供给刚性约束,可以有效抑制建设用地过度扩张,促进形成节约集约用地的“倒逼机制”,进而促进经济发展方式转变。
 
  “这是关系经济社会发展全局的战略任务,也是一项艰巨而复杂的系统工程。”徐绍史说,目前我国节约集约利用土地的管理体制、政策体系和技术标准还不健全、不完善,促进节约集约用地的法律法规,城乡规划,产业发展,财税、社会保障政策等还不够协调配套,对节约集约用地科学机制还在探索。
 
  新形势下,必须树立强烈的忧患意识和机遇意识,赋予土地管理工作更高的站位、更开阔的视野、更深刻的内涵,用新理念、新机制强化土地管理工作,使土地管理从单纯满足需求转向供给和需求双向调节,进而推动经济发展方式告别单纯依赖资源消耗拉动,走向依靠提高资源利用效率拉动。
 
  徐绍史说,土地关系国计民生,关系千秋万代。在土地问题上,绝不能遗祸子孙。“要积极探索建立节约集约用地的激励机制、责任机制、考核机制、用地全程监管机制,努力优化土地利用布局和结构,依法从严从紧管理土地,实现土地利用由粗放型向集约型转变,促进土地利用方式的根本转变。”
 
 

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